苏南 电力法律观察 2018-12-18

观茶君按：本文原载《中国能源报》2018年12月10日第十二版。作者系《中国能源报》记者苏南。由观茶君团队展曙光、余小琴所著《增量配电业务改革政策研究与实务》一书已由人民日报出版社出版。

“这次参会，主要想了解国家层面对增量配电试点的态度，以决定是否继续推进工作。” 在中小配电企业发展战略研究中xin前举办的增量配电论坛间隙，云南省配售电有限公司一位高层向记者表示。

记者在采访中了解到，持此观点的增量配电试点企业不在少数。在此背景下，多位参与增量配电试点的企业直呼：“试点工作推进难度太大”、“方向看不清”、“继续做增量配电试点有些犹豫”。

找寻市场信心

增量配电试点改革被视为电改核心环节，国家启动增量配电业务试点时，企业蜂拥而上。目前，国家发改委、国家能源局共批复320个试点，其中244个试点仍未确定供电范围，有3/4未完成配电网规划评审工作。截至今年10月8日，已取得电力业务许可证的试点项目仅27个。

为给试点企业“打气”， 继国家发改委派出工作组赴14个省区督导改革试点情况、要点约谈六省份后，国家发改委、国家能源局近日联合印发了《建立增量配电业务改革试点项目直接联系制度的通知》（以下简称《通知》），在大连瓦房店、连云港徐圩新区、福州市江阴工业集中区、贵州贵安新区、云南文山州西畴兴街出口贸易加工区等12个省建立增量配电业务改革直接试点。

国家发改委一位人士表示，出台《通知》旨在及时跟踪了解试点项目进展情况，研究解决改革试点中存在的问题，加快推进试点项目落地见效。

“《通知》给我们打了一剂强心剂，此前看不清国家意图，如果政策一直不明晰，我们可能要放弃试点项目。”一位增量配电试点负责人告诉记者。

多次参与增量配电试点咨询工作的北京律师协会公司法和企业法律风险管理专委会副主任展曙光表示，这是一个令增量配电试点企业振奋的消息。“《通知》发布前，增量配电试点企业想反映问题，得经过地市级能源主管部门、省级能源主管部门，以及国家发改委、国家能源局层层上报。除了时间长，相关信息很容易在递转过程中变形或丢失。”

顶层设计引质疑

在不少试点企业、业内 眼中，当前增量配电改革阻力主要来自电网环节。但记者在采访中发现，增量配电试点蜗行牛步的根本原因，在于顶层设计不健全。

“电力行业面临的挑战，是管理体制从计划向市场变革的趋势中，缺乏清晰的路线图。电力行业管理在国民经济中的认知和定位偏低，工程性思维重，行政和计划色彩浓厚，这些均不利于推进增量配电试点。” 一位地方能源局人士表示，试点缓慢在于宏观管理出了问题。

中国能源研究会副理事长陆启洲认为：“增量配电项目是个复杂工程，现行电力体制对增量配电试点支持不够，不过，改革是大趋势。”

“现行有效适用的电力法律法规几乎都形成于上世纪八、九十年代，立法原则、业务规则与经过近30年发展的电力市场需求明显不符。电力法律法规滞后于电力市场的需要。” 展曙光告诉记者。

国务院参事室配售电改课题组、浙江财经大学中国政府监管研究院研究员李阳也认为，我国电力工业规模和行业组织结构已发生深刻变化，已由供给型、计划型向服务型、市场型转变，《电力法》已明显不适应“9号文”启动的行政体制改革要求，监管部门陆续出台的增量配电改革配套措施因此缺乏充分的法律依据。“例如，《电力法》不仅没有体现输配分开、配电放开，甚至没有出现‘配电’字样。”

记者还了解到，《关于制定地方电网和增量配电网配电价格的指导意见》对增量配电网配电价格的原则性规定，难以合理反映各个电压等级的成本、导致输电电价高、配电电价低，试点企业没有盈利空间。

除宏观层面顶层设计欠缺外，微观层面顶层设计工作不扎实，也是多数增量配电试点项目推进难的主要原因。华东电力设计院智慧能源室主任、中小配电企业发展战略研究中xin副秘书长吴俊宏认为：“增量配电业务本质上仍属于工程投资项目，需要通过规划、项目论证等前期工作充分论证项目的可行性和边界条件。现有政策框架下，做好具体项目的顶层设计对项目 终落地非常重要。”

立法迫在眉睫

如何走出配电改革困境，让试点企业重拾信心？对此，李阳建议，应提请 人大修订《电力法》，明确增量配电企业的合法地位， 市场准入退出、成本监审、定价机制、电网调度和 质量等方面的规定。“将试点项目分为电网企业控股、参股、不参与三类，分别筛选具有良好示范效果的项目直接由国家发改委、国家能源局挂牌督导。针对典型增量配电试点项目，解剖麻雀，总结推广好的做法，形成示范效应。”

李阳还表示，《增量配电业务配售电区域划分实施办法（试行）》对增量配电区域内的电网企业存量资产处置，规定了资产入股、出售、产权置换、租赁等处置方法，但没有操作细则，相关部门需要明确细则。

在国网能源研究院战略所所长马莉看来，当前 需要化解配网质量与 风险之间的问题。“目前绝大多数省份没有对试点项目配网建设技术标准作出规定，如增加配电网建设的技术标准存在差异，接入主网后容易产生故障、不 、难调度、成本高等问题，建议政府主管部门尽快规范配网技术有关标准。”

上述地方能源局人士也认为，行业政策多是侧重从工程或技术角度出发考虑和解决问题，目前亟待引入熟悉电力行业产业经济和法律政策的专业咨询机构和 团队，从更深的认识层面思考和探索电力行业治理。